Ⅰ. 머리말
종전의 공공용지의취득및손실보상에관한특례법(이하“공특법”이라 한다)과 토지수용법을 통합한 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률(이하“토지보상법”이라 한다), 같은법 시행령, 같은법 시행규칙이 제정 · 공포되어 2003. 1. 1부터 시행되었다. 이로서 이제까지 공특법령과 토지수용법령의 2원화체계로 되어있던 보상법령이 하나의 체계로 정비되었다. 또한 종전의 국토이용관리법 및 도시계획법이 폐지되고 국토의계획및이용에관한법률이 2003. 1. 1부터 시행됨에 따라 용도지역 등 감정평가사의 감정평가와 관련된 공법상 제한의 내용이 많이 바뀌게 되었다.
이번에 개정된 협회의 토지보상평가지침과 영업손실보상평가지침(이하 “토지 · 영업손실보상평가지침”이라 한다)은 토지보상법과 국토의계획및이용에관한법률 등 관계법령의 개정내용을 지침에 반영함과 동시에 지침내용 중 불합리하거나 보완하여야 할 부분을 합리적으로 정비하였다.
토지 · 영업손실보상평가지침의 주요개정내용을 요약하고, 토지보상평가지침의 개정내용을 실무적인 측면에서 접근하는 방식으로 설명하여 보고자 한다.
Ⅱ. 토지 · 영업손실 보상 평가지침의 개정내용 요약
토지 · 영업손실보상평가지침의 개정내용을 간단히 요약하여 보면 다음과 같다.
1. 토지보상평가지침
˚ 도로 · 도수로 · 구거 등의 부지에 대한 평가기준을 새로운 법령의 규정내용과 일치시킴과 동시에 세부적인 평가방법 등을 구체적으로 정하였다.(제35조, 제35조의2, 제36조, 제37조)
˚ 개발제한구역이 해제된 토지에 대한 평가기준 및 평가방법을 정하였다.(제31조의2)
˚ 하천구역 등안 토지의 평가기준 및 평가방법을 유형별로 분류하고 구체적으로 정하였다.
(제39조, 제39조의 2)
˚ 염전부지에 대한 평가기준 및 평가방법을 새로이 정하였다.(제41조)
˚ 저수지부지, 종교용지, 묘지 등 특수용도 토지에 대한 평가기준 및 평가방법을 합리적으로 조정 하였다. (제40조, 제44조, 제45조)
˚ 적산법에 의한 토지사용료의 평가시에 적용할 기대이율을 합리적으로 조정하되, 토지용도별 및 실제 이용상황별로 세분화하였다. (제49조 제4항)
˚ 공익사업지구 밖 대지 등에 대한 평가기준 및 평가방법을 새로이 정하였다.(제56조)
˚ 토지의 평가가격 결정시 기타요인의 보정을 위한 보상선례의 채택범위를 “최근 1년 이내”에서 최근 2년 이내”로 연장하였다.(제17조)
˚ 기타 관계법령의 제정 · 개정 · 폐지 등에 따른 규정내용의 정비 · 보완 및 자구수정을 하였다.
2. 영업손실보상 평가지침
˚ 영업폐지 및 휴업 등의 평가대상을 법령의 규정내용에 맞추어 명확히 규정하였다.(제8조, 제14조)
˚ 영업이익의 산정기준을 법령의 규정 및 현실에 맞게 수정 · 보완을 하였다.(제10조)
˚ 영업폐지의 보상연한을 법령의 규정에 따라 2년으로, 영업시설의 보수 등에 따른 휴업기간을 영업장소로 이전하는 경우와 같이 3월로 각 각 단일화하였다.(제11조, 제17조)
˚ 영업의 휴업 등에 대한 손실평가규정을 법령의 규정내용에 맞게 수정 · 보완을 하였다.(제15조)
˚ 영업의 축소에 따른 보상규정을 법령의 개정에 따라 폐지하였다.
˚ 기타법령개정에 따른 규정내용의 정비 및 자구수정을 하였다.
Ⅲ. 토지보상평가지침의 주요개정내용 해설
토지보상평가지침의 주요 개정내용을 1) 도로부지의 평가 2) 도수로부지의 평가 3) 개발제한구역이 해제된 토지의 평가 4) 하천구역 등안 토지의 평가 5) 염전부지의 평가 6) 기타 특수토지의 평가 7) 토지사용료의 평가 8) 공익사업시행지구 밖 대지 등의 평가로 구분하여 설명한다.
1. 도로부지의 평가
종전의 공특법 시행규칙 제6조의 2 규정은 사도법에 의한 사도 외의 도로는 일률적으로 인근토지에 대한 평가가격의 3분의 1이내로 평가하도록 규정하고 있었으나 새로 시행된 토지보상법시행규칙 제26조에서는 대법원판례(1997.4.25 원고 96누 13651)1) 에 부합되도록 도로를 사도법에 의한 사도, 사실상의 사도, 기타도로로 분류하고 사도법에 의한 사도 및 사실상의 사도는 종전과 같이 각각 인근토지에 대한 평가가격의 5분의 1 이내, 3분의 1이내로 평가하고, 기타도로는 정상평가의 개념을 도입하여 인근지역에 있는 표준적인 이용상황의 표준지 공시지가를 기준으로 평가하도록 규정하고 있다.
이번에 개정된 토지보상평가지침에서는 법령의 개정내용에 따르되 구체적인 평가기준 및 평가방법 등을 상세히 규정하였다.
1) 사도법에 의한 사도부지(제35조)
사도법에 의한 사도는 토지보상법시행규칙 제26조 제1항 제1호의 규정에 따라 인근토지에 대한 평가가격의 5분의 1 이내로 평가하도록 규정하였다.
“사도법에 의한 사도”라 함은 도로법 제2조 제1항의 규정에 의한 도로나 도로법의 준용을 받는 도로가 아닌 것으로서, 관할 시장 · 군수의 허가를 받아 개설하여 그 도로에 연결되는 길을 말한다.(사도법 제2조) 그러나, 공원 · 광구 · 공장 기타 동일한 시설내에 설치한 도로와 5호이내의 사용에 공하는 도로 및 법률에 의하여 설치하는 도로는 사도법에 의한 사도로 보지 아니한다. 다만 시장 · 군수가 필요하다고 인정하는 때에는 5호이내의 사용에 공하는 도로를 사도법에 의한 사도로 볼수 있다(사도법 제3조) · 사도법에 의한 사도부지를 인근토지에 대한 평가가격의 5분의 1 이내로 감가평가하는 것은 그 사도부지의 가치가 그 도로의 편익을 받는 인근토지의 가치에 화체된 개념으로 보기 때문이며, 사실상의 사도부지에 비하여 더 감가범위가 큰 것은 사도개설자 등에 대한 사도법의 규정에 의한 행위제한이 강한 것 등에 기인한 것으로 보이나 굳이 사실상의 사도와 구분을 하여 감가를 더 하는 것이 실익이 있는 가에 대하여는 의문이 없지 않다. 그러나 사도법에 의한 사도부지에 대한 평가는 사도법에 의한 사도가 별로 많지 않기 때문에 실무적으로 거의 발생되지 아니한다. 또한, “인근토지”라 함은 그 사도부지가 도로로 이용되지 아니하였을 경우에 이용이 예상되는 인근지역에 있는 표준적인 이용상황2) 의 토지로서 위치상 근거리에 있는 토지를 말한다. 따라서 개설당시에는 농경지이었다고 하더라도 평가시점 당시에 인근지역의 표준적인 이용상황이 주거용 “대”인 경우에는 주거용 “대”가 인근토지가 되는 것이다. 농경지를 형질 변경하여 “대”를 조성시에 사도법에 의한 사도를 개설한 경우에 있어서 그 사도에 접하는 부분은 “대”로 이용되고 있고 접하지 않는 후면부분은 농경지로 이용되는 있는 경우에는 인근지역의 표준적인 이용상황을 “대”로 보는 것이 타당할 것이다.
2) 사실상의 사도(제35조의 2)
사도법에 의한 사도외의 도로로서 사도법에 의한 사도와 유사한 용도적 기능이나 특성을 갖는 다음 각호의 도로는 이를 사실상의 사도로 보되, 인근토지에 대한 평가가격의 3분의 1 이내로 평가한다.
① 도로개설 당시의 토지 소유자가 자기토지의 편익을 위하여 스스로 설치한 도로
② 토지소유자가 그 의사에 의하여 타인의 통행을 제한할 수 없는 도로
③ 건축법 제35조의 규정에 의하여 건축허가권자가 그 위치를 지정 · 공고한 도로
④ 도로개설 당시의 토지소유자가 대지 또는 공장용지 등을 조성하기 위하여 설치한 도로
여기에서 유의할 것은 위 ②, ④에 해당되는 도로의 경우에도 국토의계획및이용에관한법률의 규정에 의한 도시관리계획3)에 의하여 도로로 결정된 이후부터 도로로 이용된 경우에는 사실상의 사도로 보지 아니한다는 것인데 이는 토지의 형질변경에 의한 대지 · 공장용지 등의 조성시에 도시관리계획에 의한 기반시설(도시계획시설) 계획에 맞추어 설치된 도로를 자기의 의사와 관계없이 설치된 것으로 볼 것인가, 아니면 자기토지의 편익을 위하여 스스로 설치한 것으로 볼 것인가에 대한 두가지 견해의 대립에서 일단 전자의 견해를 취한 것이다. 따라서 도시계획사업4)에 의하여 설치된 도로는 공익적인 목적의 성격의 도로로 보아 이 조에서 규정한 사실상의 사도에서는 제외된다.
그리고, 제③항에 해당되는 도로는 건축허가 또는 신고시에 특별시장 · 광역시장 · 도지사 또는 시장 · 군수, 자치구의 구청장이 위치를 지정 · 공고한 도로로서 국토의계획및이용에관한법률에 의한 도로, 도로법에 의한 도로 및 준용도로, 농어촌도로정비법에 의한 농어촌도로, 사도법에 의한 사도 기타 다른 법령의 규정에 의하여 신설 · 변경에 관한 고시가 된 도로 또는 그 예정도로가 아닌 것을 말한다.
개정된 토지보상평가지침에서는 사도법에 의한 사도가 아니거나 공익적 목적으로 설치한 공도 등에 관한 고시가 된 신설변경이 아닌 것은 모두 사실상의 사도로 분류하고 있으므로 불특정 다수인의 통행에 이용되는 관습상 도로나 인근지역의 지형 · 지세 등 자연적 조건에 따라 형성되는 이른바 자연도로 등은 위 제3항에 해당되는 것으로 분류하여 사실상의 사도로 보아야 할 것이다.
그리고 사실상의 사도가 용도폐지 되었거나 그 도로로서의 기능이 사실상 상실된 경우에는 이를 도로로 보지 아니하고 이를 전환후의 용도가격을 기준으로 평가할 수 있되, 인접된 동일인 소유토지와 일단으로 이용이 가능한 것은 일괄 평가할 수 있으며, 지적공부상 “도로”로 구분 등재되어 있으나 인접된 대지와 일단을 이루어 한 울타리안에 있는 경우에는 이를 “대”로 보고 평가할 수 있을 것이다.
3) 공도부지(제36조)
토지보상법시행규칙 제26조 제1항 제3호에서 규정한 “기타도로부지”를 토지보상평가지침에서는 공도부지와 기타도로부지로 나누어 규정하고 있는데 둘 다 공익사업 등에 의하여 설치된 공공적 성격의 도로라고 할 수 있다. 토지보상평가지침 제36조에서는 도로법에 의한 도로, 도로법의 준용을 받는 도로, 도시계획사업에 의하여 설치된 도로(이 도로의 경우에도 도로법시행령 제10조의2 규정에 의하여 도로법의 준용을 받는다), 기타 농어촌도로정비법에 의한 농어촌도로를 “공도”로 규정하고 있다. 이러한 도로는 도로법이나 농어촌도로정비법 등 도로의 개정 및 관리 등에 관한 법령의 규정에 의하여 공익을 목적으로 설치된 것으로서 일반공중의 교통에 이용되고 있어 공공성을 지니고 있을 뿐만 아니라 그 도로부지의 가치가 인근토지에 화체된 개념으로도 볼 수 없으므로 정상평가 한다는 취지이다. 정상평가의 개념은 일반토지의 평가의 경우와 같이 표준지 공시지가를 기준으로 개별요인 등의 비교를 통하여 평가가격을 구한다는 의미이지 반드시 인근토지와 같은 가격수준으로 평가한다는 의미는 아니다. 공도의 평가시에는 인근지역에 일반적으로 공도인 상태로 공시된 표준지 공시지가가 없으므로 인근지역에 있는 표준적인 이용상황의 표준지 공시지가를 기준으로 평가하게 되는데, 이 경우 서로 용도가 다른 것에 따른 개별요인 등의 비교를 어떻게 할 것인가가 문제이다. 개정된 토지보상평가지침 제36조 제2항에서는 당해도로의 위치 · 면적 · 형상 · 지세, 도로의 폭 · 구조 · 기능 · 계통 및 연속성, 편입당시 지목 및 이용상황, 용도지역 · 지구 · 구역 등 공법상 제한 등을 개별요인의 비교시에 고려하는 것
으로 규정하고 있다. 그러나 실제에 있어서는 표준지와 평가대상토지의 용도가 다름으로 인하여 직접 비교가 곤란한 것이 현실이다. 그러므로 이 경우에는 실무적으로 원가적인 측면에서의 접근방식이 바람직하다고 본다. 편입당시의 지목 및 이용상황(인근지역의 표준적인 이용상황이 편입당시의 지목 및 이용상황과 다른 경우에는 표준적인 이용상황)의 표준지 공시지가를 기준으로 한 인근토지의 적정가격에 도로의 지반조성 등에 통상 소요되는 비용상당액과 위치여건 등을 고려하여 구 할수 있을 것이다. 원가적인 측면에서의 접근이므로 도로부지인 것에 따른 용도적제한은 고려하지 않은 것이 타당할 것이며, 인근지역에 있는 표준적인 이용상황의 토지가 대지 등인 경우에는 도로의 지반조성 등에 통상 소요되는 비용상당액은 개별요인의 비교시에 고려하지 아니하되 도로율(환지비율) 정도를 고려하는 것이 바람직할 것이다. 그리고 공도부지의 경우에는 당해 도로의 개설로 인한 개발이익을 배제한 가격으로 평가하여야 할 것이므로 당해 도로의 편익을 직접적으로 받는 토지 즉, 당해 도로에 접한 표준지는 적용공시지가 표준지로 적정하지 아니할 것이며, 부득이 표준지로 선정할 경우에는 개발이익을 배제하는 절차가 필요하다. 이러한 기준에 의하여 평가하게 되면 그 평가가격은 일반적으로 임야 및 농경지대에서는 가격시점 당시의 표준지의 적정가격과 비슷하거나 약간 높은 가격수준이 될 것이고, 도로개설 당시에는 농경지대 등이 었으나 가격시점 당시에는 주택지대 등으로 바뀐 경우에는 주택지 표준지의 적정가격에서 도로율(환지비율)등이 고려된 만큼의 낮은 가격수준이 될 것이고, 도로개설당시부터 주택지대 등의 “대”인 경우에는 일반적으로 그 공도의 후면지역에 있는 “대” 표준지의 적정가격과 비슷한 가격수준이 될 것이며, 일반적으로 공도부지의 평가가격은 당해 공도부지를 미불용지로 본 평가가격 수준보다 지반조성 비용상당액 등이 고려된 금액만큼 높은 가격수준이 될 것이다. 일반적으로 공도는 공익사업에 의하여 개설된 것이므로 새로운 공익사업에 편입되는 경우가 별로 없을 것이나 지방도가 국도에 편입되는 경우 등 도로관리청이 바뀌게 되거나, 용도폐지를 전제로 재개발사업 등에 편입되는 경우가 있을 수 있다. 용도폐지를 전제로 하는 경우에도 공익사업에 편입되는 경우에는 국유재산법시행령 제37조의 2 규정에 따라 토지보상법의 규정을 적용하여 평가하게 되므로 사업시행자 등으로부터 다른 조건의 제시가 없는 한 가격시점 당시의 실제 이용상황(당해 공익사업의 시행으로 인하여 용도폐지되거나 토지의 형질변경 등이 된 경우에는 용도폐지 등이 되기 전의 이용상황)을 기준으로 평가하게 된다.
개정된 토지보상평가지침에서는 도시계획사업에 의하여 설치한 도로 중에서 토지소유자가 자기토지의 편익을 위하여 스스로 설치한 이후에 도시관리계획이 새로이 결정되어 기반시설5) (도시계획시설)인 도로(이하 “도시계획시설도로”라 한다)로 변경된 것은 도시관리계획이 결정되기 전부터 사실상의 사도로 이용되고 있었으므로 이 도로의 부지의 평가의 경우에는 사실상의 사도부지에 준하여 평가하도록 규정하고 있으며, 토지소유자가 토지의 형질변경허가 등을 받아 대지 또는 공장용지 등을 조성시에 도시계획시설도로에 맞추어 도로를 개설한 경우에 있어서 그 도로의 폭 · 기능 · 연속성, 기타 당해 토지 및 주위 토지상황 등에 비추어 다른 진입로 등이 없어서 그 도시계획시설도로의 결정이 없었을 경우에도 토지소유자가 자기토지의 편익을 위하여는 유사한 규모 · 기능 등의 도로를 개설할 것으로 예상이 되고 그 도로부분의 가치가 조성된 대지 등에 상당부분 화체된 것으로 인정되는 경우에는 그 도시계획시설도로를 사실상의 사도로 보고 인근토지가격의 3분의 1 이내로 평가할 수 있도록 규정하고 있다.
이는 사실상의 사도부지에 대한 평가가격과의 균형 등을 고려한 것이므로 사실상의 사도부지에 대한 평가규정을 적용하지 아니한 경우에도 적용공시지가 표준지와의 개별요인 등의 비교시에 이에 준하는 수 준의 감가를 할 수 있을 것이다.
그리고, 공도 안에 있는 미불용지는 미불용지의 평가규정을 적용하며, 도시계획시설도로로 결정된 이후에 당해 도시계획시설사업6) 이 시행되지 아니한 상태에서 사실상 불특정다수인의 통행에 이용되고 있는 토지(토지보상평가지침에서는 이를 “예정공도”라고 규정하고 있다)에 대하여는 미불용지의 평가에 준하여 평가하는 것이 합리적일 것이다.
4) 기타도로부지(제37조)
토지보상평가지침 제37조에서는 제36조에서 규정한 도로 외의 도로로서 택지개발사업 등 공익사업에 의하여 설치되었거나 공도와 유사한 공공적 성격 · 기능을 갖는 도로를 “기타도로”로 분류하고 공도부지의 평가규정을 준용하도록 하고 있다. 그리고 그 도로가 택지 등 조성사업이나 환지방식 등에 의하여 설치된 것으로서 도로의 폭 · 구조 · 기능 · 연속성 기타 인근토지의 상황 등에 비추어 대지 · 공장용지 등을 조성시에는 유사한 기능 · 규모 등의 도로를 개설할 것으로 일반적으로 예상이 되고 그 도로부지의 가치가 조성된 대지 또는 공장용지 등에 상당부분 화체된 것으로 인정되는 경우에는 사실상의 사도부지에 대한 평가가격과의 균형 등을 고려하여 사실상의 사도부지의 평가규정을 준용할 수 있도록 하고 있다. 그리고, 과거에 새마을사업에 의하여 마을 또는 공도 등과의 연결을 위하여 개설된 도로나 불특정 다수인의 통행에 이용되고 있는 사실상의 사도가 새마을사업에 의하여 확장 또는 로선변경이 된 경우에 그 새마을사업에 의하여 개설 또는 확장 등이 된 도로부분을 공익사업에 의하여 설치된 것으로 보아 미불용지의 평가규정을 준용하도록 하고 있다. 새마을사업은 1960~1970년대에 주민자조사업에 정부지원의 성격으로 이루어진 것으로서 91. 10. 28자로 개정 되기전의 종전의 공특법시행규칙 제6조의2에서는 이를 “사도 등”에 포함시켜 인근토지에 대한 평가가격의 2분의 1 이내로 평가하도록 규정하였으나, 91. 10. 28자 개정 종전의 공특법시행규칙(대통령령 제493조)에서는 이를 삭제하고 미불용지의 평가규정을 준용하도록 한바 있으므로 이 취지에 따른것이다. 또한, 개정된 토지보상평가지침 제37조 제3항에서는 불특정다수인의 통행에 이용되고 있는 사실상의 사도가 지역주민의 공동사업이나 자조사업 등에 의하여 확장되었거나 로선변경이 된 것으로 인정되는 경우에는 그 로선변경이나 확장이 된 부분을 새마을사업에 의하여 설치된 것으로 보아 미불용지에 준하여 평가할 수 있도록 규정하였다. 이는 새마을사업이 시행된 지가 꽤 오래되었고 일반적으로 주민자조사업으로 이루어져 그 도로의 개설 또는 사실상의 사도 등의 로선변경이나확장이 새마을사업에 의하여 이루어진 것인지 여부의 확인이 사실상 곤란한 실정을 고려한 것으로서, 새마을사업에 의한 것인지 여부에 구애받지 아니하고 지역주민의 공동사업이나 자조사업으로 이루어진 것으로 인정되는 경우에는 이를 새마을사업에 의하여 설치 등이 된 도로와 같은 기준으로 평가할 수 있도록 규정하여 헌법 제23조에서 규정한 정당보상 내지 공평성을 도모하고자 한 것이다.
2. 도수로 부지의 평가(제37조의 2)
도수로부지의 평가에 관하여는 개정전의 토지보상평가지침에서도 종전의 공특법시행규칙 제 12조에 근거한 건설교통부장관의 유권해석에 따라 관행용수권과 관련하에 용수 · 배수를 목적으로 인공적으로 설치한 경우에는 종전의 공특법시행규칙 제6조의 2의 규정에 의한 구거부지의 평가에서 분리하여 정상평가하도록 규정하고 있었다. 그러나, 도수로의 부지의 공법상 지목이 “구거”로 되어있고 인공적으로 설치된 것 여부 등에 대한 판단이 사실상 곤란하여 구거부지의 소유권에 근거하여 농업기반공사 등 소유 구거는 정상평가하고, 기타 개인 소유 구거는 인근토지가격의 3분의 1 이내로 평가하여 형평성 논란 등이 있어 왔던 것이 사실이다. 이번에 개정된 토지보상법시행규칙 제26조 제3항 단서에서는 도수로부지(개설당시토지소유자가 자기 토지의 편익을 위하여 스스로 설치한 것을 제외한다)에 대하여는 같은법 시행규칙 제22조의 규정에 의하여 정상평가하도록 명문화 하고있어 개정된 토지보상평가지침에서도 이 취지에 맞추어 규정하되, 농어촌정비사업 등 공익사업에 의하여 설치된 도수로의 부지는 인근지역에 있는 표준적인 이용상황의 표준지 공시지가를 기준으로 정상평가하도록 하였다.
이와 같이 공익사업에 의하여 설치된 농업기반공사 등 소유의 도수로부지를 자연의 유수 등이 있는 구거부지와 분리하여 정상평가를 하는 것은 그 도수로부지가 일반적으로 자기토지의 편익을 위하여 스스로 개설한 것이 아니어서 그 편익을 받는 주체가 다르고 그 도수로부지의 가치가 인근 농경지 등에 화체된 것으로도 볼 수 없기 때문이라고 할 수 있다.
도수로부지를 인근지역에 있는 표준적인 이용상황의 표준지 공시지가를 기준으로 평가하는 경우에는 당해 도수로의 위치 · 면적 · 형상 · 지세, 도수로의 폭 · 구조 · 기능 · 계통 및 연속성, 편입당시의 지목 및 이용상황 기타 용도지역 · 지구 · 구역 등 공법상 제한을 개별요인의 비교시에 고려한다. 그러나 실무적인 측면에서는 당해 도수로부지와 표준지의 용도가 다름으로 인하여 개별요인의 비교가 사실상 곤란하게 되므로 이 경우에는 원가적인 측면에서의 접근방식이 바람직하다고 본다. 따라서, 도수로에 편입될 당시의 이용상황을 기준으로 한 당해 토지의 적정가격에 도수로의 개설에 통상 소요되는 비용상당액(시설물의 가액상당액을 제외한다)과 위치여건 등이 고려된 가격수준으로 평가하는 것이 타당할 것이다. 이 경우에 원가적인 측면에서의 접근이므로 도수로부지인 것에 따른 용도적제한은 고려하지 않는 것이 타당할 것이다. 이러한 방법에 의하여 평가할 경우에 그 도수로부지의 평가가격은 인근지역에 있는 표준적인 이용상황의 표준지 공시지가에 당해 도수로의 개설사업으로 인한 개발이익이 포함되어 있을 수 있는 점 등을 고려한다면, 가격시점 당시의 공시지가 표준지의 적정가격 수준보다는 다소 낮은 가격수준이 될 것이며, 당해 도수로부지를 미불용지로 보고 평가한 가격수준보다는 그 도수로의 개설에 통상 소요되는 비용상당액 만큼 높은 가격수준이 될 수 있을 것이다. 개정된 토지보상 평가지침에서는 공익사업에 의하여 설치된 도수로가 환지방식 등에 의하여 설치된 것으로서 그 도수로의 폭 · 기능 · 규모 · 연속성 · 기타 인근토지의 상황 등에 비추어 농경지 등 조성시에는 유사한 기능 · 규모의 도수로를 개설할 것으로 일반적으로 예상이 되고 그 도수로부지의 가치가 조성된 농경지 등에 상당부분 화체된 것으로 인정되는 경우에는 구거부지에 대한 평가규정을 준용하여 인근토지에 대한 평가가격의 3분의 1 이내로 평가할 수 있도록 규정하고 있다. 그리고 도수로가 용도폐지 되었거나 도수로로서의 기능이 사실상 상실된 경우에는 다른 용도로의 전환 가능성 · 전환후의 용도 · 용도전환에 통상 소요되는 비용 등을 고려한 가격으로 평가할 수 있다. 이 경우에는 인근지역에 있는 것으로서 일반적으로 전환가능한 용도와 유사한 이용상황의 표준지 공시지가를 기준으로 평가할 수 있을 것이다.
3. 개발제한구역이 해제된 토지의 평가(제31조의2)
최근들어 사회여건의 변화 등에 따라 개발제한구역으로 계속 지정 · 관리함이 불합리하게 된 지역 등이 개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법 (이하 “개발제한구역법”이라 한다) 제3조제2항의 규정에 의하여 개발제한구역에서 해제되었거나 해제절차를 밟고 있다. 건설교통부장관은 개발제한구역법 제3조내지제9조에 근거한 집단취락등의개발제한구역해제를위한도시계획변경(안) 수립지침 (이하 ”해제지침“이라 한다)을 마련하여 조정 · 해제대상을 정하고 있는데 그 대상지역은 ① 집단취락( 집단취락 면적 1만 제곱미터 당 주택 10호 이상의 밀도를 기준으로 주택이 20호 이상인 취락) ② 경계선 관통취락(개발제한구역의지정 당시 동일한 취락의 일부지역만이 불합리하게 개발제한구역으로 편입된 취락), ③ 산업단지( 반월특수지역 (시화지구) 및 창원국가산업단지지역), ④ 개발제한구역의 본래지정 목적이 아닌 특수한 목적으로 관련부서의 요청에 의하여 지정하였으나 그 목적이 소멸된 지역 ( 고리원자역 발전소 주변지역- 부산광역시 기장군 장안읍, 정관면, 일광면과 울산광역시 울주군 서생면 일원) ⑤ 국민임대주택단지 조성사업 및 시급한 지역현안 사업의 부지(개발제한구역으로서의 보전가치가 낮은 지역으로서 · 광역도시계획수립지침 중 제3장 계획수립기준, 제5절 개발제한구역의 조정, 2 조정가능지역의 설정 · 의 규정에 부합되는 지역) ⑥ 기타 개발제한구역 안 공공사업시행 등으로 인한 소규모 단절토지(개발제한구역의 지정후 도로(중로2류 15m이상) · 철도 · 하천개수(지방2급하천 이상)로 인하여 단절되었거나 고리원자력발전소 주변지역의 개발제한구역 해제로 인하여 3천㎡ 미만 규모로 분리되어 주변토지 이용과의 부조화로 토지이용 효율성이 현저히 감소된 토지)이다. 위 ①~④ 및 ⑥은 일반적으로 공익사업의 시행과는 직접 관련없이 해제되는 지역이며, ⑤는 개발제한구역의 해제에 따른 도시관리계획의 결정고시에서 그 사유로 해제된 것임을 명시한 경우에는 당해공익사업의 시행을 직접 목적으로 하거나 공익사업의 시행에 따른 절차로서 개발제한구역이 해제되는 것으로 볼 수 있다.
개정된 토지보상평가지침에서는 개발제한구역이 해제된 토지가 공익사업에 편입되는 경우를 대비하여 이 조항이 신설되었다. 개발제한구역이 해제된 토지에 대한 평가는 개발제한구역의 지정 및 해제가 일반적인 계획제한에 해당되므로 당해 공익사업의 시행을 직접목적으로 하거나 당해공익사업의 시행에 따른 절차로서 해제된 경우를 제외하고는 개발제한구역이 해제된 상태를 기준으로 평가한다.
또한, 해제지침에 의한 조정대상에 해당되는 지역 중 위 ①~④ 및 ⑥ 지역안에 있는 토지를 평가함에 있어서 특별시장 · 광역시장 · 시장 · 군수가 개발제한구역법 제4조 및 같은법시행령 제4조의 규정에 의하여 개발제한구역의 해제에 관한 도시관리계획안의 주요내용을 공고한 경우에는 당해토지가 개발제한구역이 해제된 것으로 보고 평가할 수 있도록 하고 개발제한구역의 해제에 관한 도시관리계획안의 주요내용이 공고되지 아니하였으나 가까운 장래에 공고가 예정되어 있는 경우에는 그 공고가 예정된 것에 따른 정상적인 지가의 상승요인을 고려한 가격으로 평가할 수 있되, 당해토지가 개발제한구역이 해제된 것으로 보고 평가한 가격수준으로 평가할 수 있도록 규정함으로써 개발제한구역의 해제절차 지연으로 인하여 대상토지가 부당하게 저가평가되는 사례가 발생되지 않도록 하고 있다. 다시말하면, 개발제한구역의 해제에 관한 도시관리계획안의 주요내용이 공고된 경우에는 개발제한구역이 해제된 것으로 보고 인근지역 또는 동일수급권안의 유사지역에 있는 개발제한구역이 해제된 상태로 공시된 유사한 이용상황의 표준지 공시지가를 기준으로 평가하며, 그 공고가 예정되어 있는 경우에는 개발제한구역이 해제되기전 상태로 공시된 유사한 이용상황의 표준지 공시지가를 기준으로 평가하되, 개발제한구역의 해제가 가까운 장래에 예정된 것에 따른 정상적인 지가의 상승요인을 개별요인 중 기타조건에서 반영하거나 기타요인의 보정을 가하여 평가하는 것이 타당하다. 다만, 그 상승요인이 적용표준지의 공시지가에 이미 반영되어 있는 경우에는 이를 중복적으로 고려하여서는 아니된다.
개발제한구역의 해제가 당해 공익사업의 시행을 직접목적으로 하거나 당해 공익사업의 시행에 따른 절차로서 이루어진 경우에 있어서도 당해 토지가 광역도시계획수립지침의 규정에 의한 환경평가검증결과 환경보전가치가 낮은 등급(4 · 5등급)의 토지이거나, 환경보전가치가 있는 등급(1 · 2 · 3등급)의 토지가 환경보전가치가 낮은 일단의 토지이거나, 환경보전가치가 낮은 일단의 토지 안에 산재되어 있어 광역도시계획수립지침의 “제3장(계획의 수립) 제5절(개발제한구역의 조정) 3-5-2(조정가능지역의 설정)”에서 정하는 ①～③(일반적으로 광역도시계획에 의하여 개발제한구역의 해제가 가능한 지역)이나 ④(취락 · 취락군으로서 일정한 요건을 갖춘지역)에 해당되는 것으로 인정될 수 있는 경우에는 당해 토지의 환경보전가치가 낮거나 환경보전가치가 낮은 일단의 토지안에 산재하여 있는 것으로 인한 개발제한구역의 해제 가능성에 따른 정상적인 지가의 상승요인을 고려한 가격으로 평가하되, 이 경우에는 당해 공익사업이 없었을 경우를 가정한 당해토지의 개발제한구역 해제가능시기 및 환경평가검증경과에 의한 당해 토지의 등급 등을 개별요인 중 기타조건에서 반영하거나 기타요인의 보정을 가하여 평가한다. 이 경우에 환경보전가치가 낮은 것 등으로 인한 개발제한구역의 해제 가능성에 따른 정상적인 지가상승요인이 적용표준지의 공시지가에 이미 반영되어 있는 경우에는 이를 개별요인의 비교시 또는 기타요인의 보정시에 중복적으로 고려하여서는 아니된다. 다시말하면 당해토지를 개발제한구역이 해제된 것으로 보고 평가하거나, 해제된 것으로 본 경우와 비슷한 가격수준으로 평가하는 것이 아니고 개발제한구역이 해제되기 전 상태로 공시된 인근지역에 있는 유사한 이용상황의 표준지 공시지가를 기준으로 평가하는 것이며, 이러한 기준 등에 의한 평가가격은 당해토지를 개발제한구역이 해제된 것으로 본 경우의 평가가격수준 보다는 낮은 가격수준이 될 것이며, 환경보전가치가 낮은 등급(4 · 5등급)의 토지가 환경보전가치가 있는 등급(1 · 2 · 3등급)의 토지에 비하여 일반적으로 높은 가격수준으로 평가될 것이다. 그 이유는 환경보전가치가 높은 1 · 2등급 토지가 개발제한구역의 조정가능지역에 포함되는 경우에는 그 토지는 국토의계획및이용에관한법률의 규정에 의한 지구단위계획 · 도시개발법의 규정에 의한 도시개발사업 등 개발사업계획에서 보전용지 또는 공원으로 일반적으로 지정이 되고, 상수원의 수질과 관련되거나 식물상이 양호한 3등급의 토지는 원칙적으로 보전용지로 지정되는 등 환경보전가치가 높은 4 · 5등급의 토지에 비하여 토지의 이용 등에 있어서 더 많은 공법상 제한이 따르기 때문이다.
4. 하천구역 등안의 토지의 평가 (제39조, 제39조의2 )
하천구역 등 안에 있는 토지는 하천구역 편입당시의 이용상황을 알 수 없는 경우가 대부분이고, 설사 알 수 있다 하더라도 제방, 고수부지, 모래밭 · 개펄, 물이흐르는 토지 등과 같이 그 용도적 특수성 등으로 인하여 인근지역에 유사한 이용상황의 표준지 공시지가가 공시되어 있지 아니하여 당해토지의 적정가격을 알 수 없는 등 실제평가에 있어서 어려움이 많을 뿐만 아니라 감정평가사의 접근방법에 따라 가격편차가 심하여 민원이 야기되는 사례가 발생되기도 하였다. 개정된 토지보상평가지침에서는 이러한 문제점을 나름으로 해소하고자 하천구역 등안 토지의 평가규정을 전면적으로 개정하여 재배치하되, 법률 제3782호 하천법중 개정법률 부칙 제2조의 규정에의한 보상청구권의 소멸시효가 만료된 하천구역편입토지보상에관한특별조치법(법률 제6065호, 1999.12.28 이하 “특별조치법”이라 한다) 의 규정에 의한 보상대상토지 보상대상 토지는 다음 중 ‘84. 12. 31 개정하천법 부칙 제2조의 규정에 의한 소멸시효의 만료로 보상청구권이 소멸되어 보상을 받지 못한 토지를 말하며, 보상금청구소송이 법원에 계속 중이거나 ’71. 7. 19 전에 하천구역으로 되어 보상대상이 아니라는 법원의 확정판결을 받는 토지를 포함한다.
1. 법률 제2292호 하천법개정법률의 시행일(71. 7. 19)전에 토지가 하천법제2조제1항 제2호 가목에 해당되어 하천구역으로 된 경우
2. 법률 제2292호 하천법개정법률의 시행일(71. 7. 19)부터 법률 제3782호 하천법개정법률의 시행일(84. 12. 31)전에 토지가 하천법 제2조 제1항 제2호 가목에 해당되어 하천구역으로 된 경우
3. 법률 제2292호 하천법개정법률의 시행(71. 7. 19)으로 제외지 안에 있던 토지가 국유로 된 경우
하천법의 규정에 의한 하천구역으로 된 이후에 폐천부지가 된 토지, 소하천정비법의 규정에 의한 소하천구역안 토지 기타 소규모하천의 부지 등으로 구분하여 상세히 규정하였다. 여기에서는 지면관계상 개정된 주요내용을 중심으로 평가유형별로 간단하게 설명한다. 더 자세한 내용을 알고 싶으신 분은 “감정평가”지 2002. 07 · 08호(통권 제51호)의 “하천구역 등안 토지의 보상평가”를 읽어주시기 바란다.
1) 특별조치법에 의한 보상대상토지(제39조 제1항 내지 제3항))
특별조치법 제2조의 규정에 의한 보상대상토지의 평가는 편입당시의 가격을 기준으로 하되, 편입당시의 지목 및 이용상황, 당해토지에 대한 공법상제한, 현실의 이용상황 및 유사한 인근토지에 대한 적정가격 등을 고려하여 평가한다.
· 편입당시의 지목 및 이용상황의 판단은 하천구역으로 된 시점당시를 기준으로 하되, 하천관리청의 하천공사로 인하여 하천구역으로 된 토지는 그 하천공사 시행직전의 이용상황을 기준으로 한다.
· 공법상제한은 가격시점 당시를 기준으로 하되, 당해토지가 하천구역으로 된 것에 다른 하천법의 규 정에 의한 공법상 제한은 하천의 정비 · 보전 등을 직접 목적으로 한 것으로 볼 수 있으므로 고려 하지 아니한다.
· 현실의 이용상황은 가격시점 당시의 실제 이용상황을 말하는 것으로서 원칙적으로 고려하지 아니 하나 편입당시의 이용상황을 알 수 없을 경우에는 편입당시의 이용상황을 확인하는데 있어 기초자 료가 된다.
· 편입당시의 지목 및 이용상황( 하천관리청의 하천공사로 인하여 하천구역이 된 토지는 그 하천공사 시행 직전의 이용상황)이나 유사한 인근토지의 적정가격 등을 알 수 없는 경우 등에는 가 격시점 당시의 실제이용상황을 기준으로 정형화 평가방식(표준지 공시지가를 기준으로 한 인근토 지에 대한 적정가격에 일정비율을 적용하여 구하는 방식) 에 의하되, 그 율은 감정평가사 여러 분의 의견을 반영하여 도시지역과 도시지역 밖으로 구분하여 다음과 같이 조정하였고, 제방은 고 수부지와 분리하여 제외지(제방으로부터 하심측 토지) 측에 접하는 부분의 이용상황이 농경지인 경우에는 농경지와 같은 율로, 농경지가 아닌 경우에는 고수부지와 같은 율로 각각 정하였다. 그리고 도시지역안에서는 제방(제외지와 접한 부분이 농경지가 아닌 경우이다), 고수부지와 모래 밭 · 개펄이 하향조성 되었으며, 도시지역밖에서는 물이 계속 흐르는 토지가 상향조정 되었다.
<별표1>
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구분
이용상황별
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일정비율 |
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도시지역 안 |
도시지역 밖 |
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농경지 ( 전, 답 등) |
인근토지에 대한 적정가격의 2분의 1이내 |
인근토지에 대한 적정가격의 10분의 7이내 |
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제방 |
제외지측과 접한부분인 농경지인 경우 |
인근토지에 대한 적정가격의 2분의 1이내 |
인근토지에 대한 적정가격의 10분의 7이내 |
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제외지측과 접한분분이 농경지가 아닌경우 |
인근토지에 대한 적정가격의 4분의 1이내 |
인근토지에 대한 적정가격의 3분의 1이내 |
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고수부지 |
인근토지에 대한 적정가격의 4분의 1이내 |
인근토지에 대한 적정가격의 3분의 1이내 |
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모래밭 · 개펄 |
인근토지에 대한 적정가격의 7분의 1이내 |
인근토지에 대한 적정가격의 5분의 1이내 |
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물이 계속 흐르는 토지 |
인근토지에 대한 적정가격의 10분의 1이내 |
인근토지에 대한 적정가격의 7분의 1이내 |
위 표에서 “인근토지”라 함은 당해토지가 하천구역으로 되지 아니하였을 경우에 예상되는 하천구 역 밖 주변지역에 있는 표준적인 이용상황 2)의 토지로서 용도지역이 같은 토지를 말한다. 그러나 보상대상토지가 도시지역 안에 있는 경우로서 하천구역 밖 주변지역에 있는 표준적인 이용상황의 토지가 용도지역을 달리하거나 용도지역이 같은 경우에도 주위환경 사정 등에 비추어 당해지역이 이행지적 성격이 강하여 인근지역으로 볼 수 없는 경우에는 동일수계권역 등 동일수급권 안의 유 사지역에 있는 표준적인 이용상황의 토지를 인근토지로 보도록 하였다. 이와 같이 인근토지의 범 위를 동일수계권역 등 동일수급권 안의 유사지역에 있는 표준적인 이용상황의 토지로 확대한 것 은 도시지역 안에서 하천구역으로 된 토지를 정형화 평가방식에 의하여 평가할 경우에 과다평가 가 이루어지지 않도록 하기 위한 것이다. 또한, 위 표를 적용함에 있어서 하천구역으로 된 이후에 하천관리청의 하천공사나 하천점용허가로 인하여 현상변경이 이루어져 가격시점 당시의 현실적인 이용상황이 하천구역으로 된 당시보다 현저히 좋아졌거나 나빠진 것으로 인정되는 경우에는 이용 상황의 판단이나 일정비율을 적용함에 있어서 이를 고려함으로써 가격균형이 유지되도록 하는 것 이 필요하다고 본다.
2) 하천법 제74조 제1항의 규정에 의한 보상대상토지 (제39조제4항)
특별조치법 제2조의 규정에 의한 보상대상토지가 아닌 것으로서 1984.12.31이후에 하천법 제2조제1항제2호가목에 해당되어 새로이 하천구역(지방2급 하천의 하천구역을 제외한다)으로 되었거나 하천법 제2조제1항제2호라목의 규정에 의하여 하천구역으로 지정된 토지(이 경우에는 지방2급하천의 하천구역으로 된 토지가 포함된다)는 특별조치법에 의한 보상대상토지의 평가규정을 준용한다. 이 경우에 하천법 제2조제1항제2호라목의 규정에 의하여 하천구역으로 지정된 토지는 그 지정시점 당시를 하천구역으로 된 당시로 본다.
3) 폐천부지 (제39조제6항 및 제7항)
하천법 제2조제1항제2호가목 및 라목의 규정에 의하여 하천구역으로 된 이후에 자연력 기타 하천의 직선화 공사 등으로 폐천부지가 된 토지의 평가는 특별조치법에 의한 보상대상토지의 평가규정을 준용하되 하천구역으로 된 이후에 정형화 평가방식에 의한 평가시에 적용할 일정비율은 도시지역과 비도시지역으로 구분하여 다음과 같이 조정하였다. 도시지역안에서 폐천부지가 농경지 외의 용도로 이용되는 경우에는 매립 · 조성된 상태의 인근 토지에 대한 적정가격을 기준으로 종전의 “3분의 1이내”에서 “4분의 1이내”로 하향조정 되었다.
<별표2>
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구분
이용상황별
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일정비율 |
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도시지역 안 |
도시지역 밖 |
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1. 현재 이용상황이 농경지이고 매립 · 조성 전에도 농경지로 이용된 경우 |
매립 · 조성된 상태의 인근토지에 대한 적정가격의 2분의 1이내 |
매립 · 조성된 상태의 인근토지에 대한 적정가격의 10분의 7이내 |
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2. 제1호 외의 경우 |
매립 · 조성된 상태의 인근토지에 대한 적정가격의 4분의 1이내 |
매립 · 조성된 상태의 인근토지에 대한 적정가격의 3분의 1이내 |
· 위 표에서 이용상황별 적용비율은그 상한율을 정한 것이므로 실제 적용에 있어서는 폐천부지의 매립 · 조성의 정도, 제방 등 축조시기 및 그 상태, 당해매립 · 조성공사를 직접 목적으로 하거나 당해 매립 · 조성공사의 시행에 따른 절차로서 용도지역이 변경되었는지 여부, 매립 · 조성된 상태 의 인근토지가 환지방식에 의하여 조성된 경우에는 그 환지비율을 기타 제방축조공사 등으로 인 한 주위환경 변동 등에 따른 개발이익정도 등을 종합적으로 고려하되 필요한 경우에는 그 율을 하향 조정할 필요가 있다고 본다.
4) 지방2급하천의 하천구역으로 된 토지(제39조 제8항)
하천법 제2조제1항제2호가목에 해당되어 지방2급하천의 하천구역으로 된 토지는 하천법 제3조의 규정에 의하여 국유화 대상에서 제외되며 개인소유권이 인정되므로 특별조치법의 규정에 의한 평가의 경우와는 달리 가격시점당시의 현실적인 이용상황( 하천관리청의 하천공사 또는 하천점용허가로 인하여 현상이 변경된 경우에는 그 공사시행 직전의 이용상황)을 기준으로 하되, 하천구역으로 된 것에 따른 하천법의 규정에 의한 공법상 제한은 하천의 정비 · 보전 등을 직접 목적으로 한 것으로 볼 수 있으므로 이를 고려하지 아니한다. 이 토지의 평가의 경우에도 인근토지에 대한 적정가격에 일정비율을 적용하는 정형화 평가방식을 준용할 수 있을 것이다.
5) 소하천구역 등안 토지(제39조의2)
개정된 토지보상평가지침에서는 소하천정비법의 규정에 의한 소하천구역 안에 있는 토지와 기타 소규모하천의 부지에 대한 평가규정을 하천법의 규정에 의한 하천구역 안 토지에 대한 평가규정에서 분리하여 새로운 조항을 신설하였다.
소하천정비법의 규정에 의한 소하천구역안에 있는 토지의 평가는 지방2급하천의 하천구역으로 된 토지에 대한 평가의 경우와 같이 하되, 이 경우에도 앞에서 설명한 정형화 평가방식을 준용할 수 있을 것이다. 하천법의 규정에 의한 하천이나 소하천정비법의 규정에 의한 소하천 외의 것으로서 자연의 유수 등이 있는 기타 소규모 하천(이하 “기타하천”이라 한다)의 부지에 대한 평가는 지방2급하천이나 소하천구역 안 토지에 대한 평가의 경우와 같이 하되, 하천으로서의 기능이 사실상 상실되거나 용도폐지된 기타하천의 부지의 경우에는 다른 용도로의 전환가능성, 전환후의 용도, 용도전환에 통상 소요되는 비용과 성숙도 등을 고려한 가격으로 평가할 수 있다. 그리고, 이 경우에도 앞에서 설명한 정형화 평가방식을 준용할 수 있을 것이며, 지적공부상 지목이 “하천”으로 되어있으나 그 규모 · 기능 등이 구거와 사실상 유사한 것은 구거부지에 대한 평가규정을 준용하여 인근토지에 대한 평가가격의 3분의 1 이내의 가격으로 평가할 수 있을 것이다.
5. 염전부지의 평가(제41조)
개정된 토지보상평가지침에서는 감정평가사들의 실무적인 요청에 따라 염전부지에 대한 평가규정이 신설되었다. 천일염을 생산하는 염전시설은 염생산에 있어서 용도상 불가분의 관계에 있는 저수지 · 증발지 · 결정지 및 용배수로 등이 일단을 이루고 있다. 염전시설의 부지는 그 시설부지면적 전체가 지적공부상 “염전”으로 등록되는 것이 아니고 지적법시행령 제5조에서 구분하는 기준에 따라 염전 · 유지 · 구거 · 잡종지 등으로 구분되어 등록된다. 지적법시행령 제5조제7호의 규정에 따르면 제염장 등 염전의 부속시설물의 부지는 “염전”지목에 포함할 수 있도록 규정하고 있어 “염전”으로 지목이 결정되는 범위는 상당히 넓게 인정된다고 볼 수 있으나 실제로 지적공부에 등록된 내용을 살펴보면 지적법시행령 제5조의 규정에 의한 일반적인 지목구분 기준에 따라 염판(증발지 · 결정지) 부분은 “염전”으로 , 저수지 부분은 “유지”로, 창고시설의 부지는 “잡종지”로, 용배수로 부분은 “구거”로 구분 등록되어 있는 것이 일반적인 예이다. 이와같이 염전시설은 “염전”으로 지목구분되는 토지뿐만 아니라 유지 · 잡종지 · 구거 등이 일단을 이루고 있고 이들 토지가 염생산시설로서 용도상 불가분의 관계에 있게 된다. 지가공시및토지등의평가에관한법률의 규정에 의한 표준지 공시지가의 경우에도 일단지평가원칙에 따라 염전시설부지 전체를 일단지 개념으로 보고 평균가격으로 조사 · 평가 되어있다. 따라서 염전부지가 공익사업에 편입되는 경우에는 염전시설 안에 있는 염전, 유지, 잡종지, 구거 등을 일단지로 보고 일괄평가함을 원칙으로 하되, 평가대상 염전부지가 인근지역의 일반적인 염전(표준지)에 비하여 부대시설의 면적비율이 현저하게 높거나 낮은 경우에는 이를 개별요인의 비교시에 반영하여야 할 것이다. 그러나, 염생산 용도로 이용되지 아니하고 잡종지 상태로 방치된 부분(일시적인 것은 제외된다) 과 염전을 외곽에서 보호하고 있는 제방시설의 부지 기타 염전시설의 용도로 전용적으로 이용되지 아니하고 불특정 다수인의 통행에 이용되고 있는 도로 등의 부지는 염생산에 있어서 용도상 불가분의 관계에 있지 아니하거나 명확하지 아니하므로 염전부지의 일괄평가대상에서 제외하여야 할 것이며, 사업시행자 등이 염전시설 안에 있는 도로 · 구거 등의 부지를 주된 용도와 구분하여 평가 의뢰하였거나 대상물건의 상황 등으로 보아 용도별로 구분하여 평가하는 것이 적정가격의 결정에 있어서 타당하다고 인정되는 경우 등에는 용도별로 구분하여 평가할 수 있다. 또한, 염전부지의 일부만이 공익사업에 편입되는 경우에는 그 편입부분의 이용상황을 기준으로 평가할 수 있을 것이며, 염전부지를 용도별로 구분하여 평가하는 경우에 있어서도 당해 염전부지를 일단지로 보고 평가한 가격수준과 비교 · 검토하여 균형이 유지되도록 하는 것이 바람직이다. 그리고 용도폐지 되었거나 염전으로서의 기능이 사실상 상실된 염전부지를 평가하는 경우로서 인근지역 또는 동일수급권안의 유사지역에 염전의 표준지 공시지가가 없거나 인근지역에 있는 염전의 표준지 공시지가를 적용하는 것이 적정하지 아니하다고 인정되는 경우 등에는 인근지역에 있는 표준적인 이용상황의 표준지 공시지가 또는 전환후의 용도와 유사한 표준지 공시지가를 기준으로 평가할 수 있다. 이 경우에는 전환의 용도의 토지가격에서 전환에 통상 소요되는 비용과 성숙도 등을 개별요인의 비교에서 고려한다.
6. 기타 특수토지의 평가
1) 저수지 등 부지(제41조)
개정되기전의 토지보상평가지침에서는 저수지와 몽리답이 함께 공익사업에 편입되는 경우, 저수지가 용도폐지되거나 저수지의 일부만이 편입되는 경우 등으로 구분하여 인근토지에 대한 평가가격의 일정비율을 적용하는 정형화 평가방식을 택하였으나 개정된 토지보상법 시행규칙에서 저수지시설 등에 대한 평가규정이 삭제되었으므로 이를 반영하여 개정된 토지보상평가지침에서는 농어촌정비법의 규정에 의한 농업생산기반시설 “농업생산기반시설”이라함은 농업생산기반정비사업으로 설치되거나 기타 농지의 보전이나 농업생산에 이용되는 저수지 · 양수장, 관정 등 지하수 이용시설 · 배수장, 취입보, 용배수로, 유지, 도로, 방조제, 제방 등의 시설물 및 그 부대시설과 농수산물 유통의 생산 · 가공 · 저장 · 유통시설 등 영농시설을 말한다.(농어촌정비법 제2조 제5호) 인 저수지부지, 농업기반시설이 아닌 것으로서 소류지 · 호수 · 연못 등의 부지 기타 양어장 시설부지 등으로 구분하여 평가하되, 인근토지에 대한 평가가격에 일정비율을 적용하여 평가하는 규정을 폐지하고 정상평가 개념을 도입하였다.
농업생산기반시설인 저수지 부지는 공익사업으로 설치되고 일반적으로 저수지부지의 가치가 인근토지에 화체된 것으로 볼 수 없을 것이므로 공도부지, 도수로부지 등의 경우와 같이 인근지역에 있는 표준적인 이용상황의 표준지 공시지가를 기준으로 하여 정상평가 한다. 그러나, 실제에 있어서는 저수지부지와 공시지가 표준지의 용도가 다름으로 인하여 개별요인의 비교 등이 사실상 곤란하므로 이 경우에는 원가적인 측면에서 접근하여 저수지로 편입당시의 인근토지의 이용상황을 기준으로 한 가격시점 당시의 적정가격에 저수지로 조성하는데 통상 소요되는 비용상당액(공작물 등 저수지 시설물의 가격을 제외한다)을 고려한 가격으로 평가하는 것이 바람직할 것이다. 저수지시설은 일반적으로 그 규모가 크므로 저수지부지의 일부만이 공익사업에 편입되는 경우에는 편입부분의 가치를 기준으로 평가할 수 있되, 주변토지의 표준적인 이용상황이 농경지인 경우에는 농경지의 적정가격, 임야지인 경우에는 임야지의 적정가격이 기준이 될 것이다. 이러한 방법에 의한 평가가격은 저수지부지의 조성에 통상 소요되는 비용상당액과 개발이익, 위치여건 등을 고려하면, 적용공시지가 표준지가 경지정리지대의 “답”인 경우에는 가격시점 당시의 표준지의 적정가격과 비슷하거나 약간 낮은 가격수준, 비경지정리지대의 “답”인 경우에는 표준지의 적정가격과 비슷하거나 약간 높은 가격수준, 순수임야지대의 임야인 경우에는 표준지의 적정가격보다 상당히 높은 가격수준이 될 것이며, 미불용지로 보고 평가한 가격수준 보다는 조성비용 상당액만큼 높은 가격수준이 된다고 볼 수 있을 것이다. 그리고, 농업생산기반시설로서의 기능이 사실상 상실되거나 용도폐지된 저수지부지의 경우에는 도수로부지 평가에서 설명한 바와 같이 다른 용도로의 전환가능성, 전환후의 용도, 용도전환에 통상 소요되는 비용 등을 고려한 가격으로 평가할 수 있을 것이다.
농업생산기반시설이 아닌 것으로서 소류지 · 호수 · 연못 등의 경우에도 일반적으로 인근지역에 유사한 이용상황의 표준지 공시지가가 없으므로 인근지역에 있는 표준적인 이용상황의 표준지 공시지가를 기준으로 평가하게 된다. 이 경우에는 저수지부지의 평가기준 및 평가방법을 준용하되, 그 소류지 등의 용도 · 수익성 등을 고려하여 평가한다. 소류지 등이 조성된 것으로서, 그 기능을 다하고 있을 경우에는 조성전 토지의 적정가격에 소류지 등의 조성에 통상 소요되는 비용상당액을 고려한 가격으로 평가하고, 인공적으로 조성하지 아니한 경우에도 그 기능을 다하고 있을 경우에는 이에 준하여
평가할 수 있을 것이다. 또한, 소류지 등이 사실상 기능을 상실하였거나 용도폐지된 경우에는 다른 용도로의 전환가능성, 전환후의 용도, 용도전환에 통상 소요되는 비용상당액 등을 고려한 가격으로 평가하되 이 때에는 그 평가가격이 일반적으로 적용 공시지가 표준지의 적정가격 수준보다 낮은 가격수준이 될 것이며, 지형 · 지세나 주위토지의 상황 등에 비추어 다른 용도로의 전용이 사실상 곤란하여 별로 쓸모가 없다고 인정될 경우에는 구거부지에 대한 평가가격수준(인근토지에 대한 평가가격의 3분의 1이내)으로 평가할 수 있을 것이다.
양어장시설의 부지의 경우에도 소류지 등의 부지나 저수지 부지의 평가에 준하여 평가한다. 양어장은 일반적으로 농경지 등을 농지법 등 관계법령의 규정에 의하여 전용하여 조성된 것이므로 수익성 등이 있어 양어장으로서의 기능이 계속유지되는 경우에는 조성전 토지의 적정가격에 조성에 통상 소요되는 비용상당액(공작물 등 시설물의 가격을 제외한다)을 고려한 가격으로 평가하는 것이 타당할 것이므로 인근지역의 농경지가격 수준보다는 높은 가격수준이 될 수 있을 것이다.
2) 종교용지 등(제44조)
종교용지 또는 사적지는 문화재보호법 등 관계법령의 규정에 의하여 용도적 제한이나 거래제한이 있으므로 그 제한이 당해공익사업의 시행을 직접목적으로 한 개별적인 계획제한이 아닌한 이를 개별요인의 비교시에 고려하여 평가한다. 따라서, 종교용지나 사적지의 공시지가 표준지가 인근지역에 없어서 인근지역에 있는 표준적인 이용상황의 표준지 공시지가를 기준으로 평가하는 경우에는 주택지대의 경우 등에는 일반적으로 그 평가가격이 표준지의 적정가격수준보다 낮은 가격수준으로 평가된다. 그러나, 종교용지 또는 사적지가 농경지대 또는 임야지대 등에 소재하여 인근지역에 있는 표준적인 이용상황의 토지가격에 비하여 높게 형성된다고 인정되는 경우에는 원가적인 측면에서 접근하여 조성전 토지의 적정가격에 그 종교용지 등의 조성에 통상 소요되는 비용상당액 등을 고려한 가격으로 평가할 수 있다. 도시지역이나 도시지역 밖의 주택지대 등에 있는 종교용지 등(지목이 “대”인 경우를 포함한다)에 종교시설 등이 있는 경우에도 나지를 상정하여 평가하게 되므로 관계법령의 규정에 의한 용도제한이나 거래제한이 없는 경우에는 표준지와 대상토지의 개별요인의 비교시에 용도가 다름으로 인한 감가요인은 고려하지 않는 것이 타당할 것이다.
3) 묘지( 제45조)
묘지로 이용되고 있는 토지는 일반적으로 인근지역에 있는 표준적인 이용상황의 표준지 공시지가를 기준으로 평가하되, 나지상정평가의 일반원칙에 따라 당해분묘가 없는 상태를 상정하여 평가한다. 따라서 분묘가 임야지에 있는 경우에는 그 분묘가 없는 상태의 임야지 가격수준으로 평가될 것이고, 농경지에 있는 경우에는 그 분묘가 없는 상태의 농경지 가격수준으로 평가된다. 그러나, 지적공부상 묘지로 등재되어 있는 소규모의 토지(다른 지목의 자기소유 토지의 일부분에 묘지가 설치된 경우로서 그 묘지부분의 면적을 구분하여 평가의뢰된 것을 포함한다) 기타 장사등에관한법률 제13조의 규정에 의하여 설치된 묘지 등을 인근지역에 있는 표준적인 이용상황의 표준지 공시지가를 기준으로 평가하는 경우에는 원가적인 측면에서 접근하여 조성전 토지의 적정가격에 묘지의 조성에 통상 소요되는 비용 상당액 ( 석물 등 분묘시설의 설치비용을 제외한다) 등을 개별요인의 비교시에 고려한 가격으로 평가한다. 여기에서 유의할 것은 다른 지목의 토지 일부분에 묘지가 설치된 경우에는 일반적으로 분묘기지권 분묘기지권은 다른사람의 토지위에 분묘를 설치한 자에게 관습상 인정되는 지상권 유사한 권리를 말한다. 이 있으나, 분묘기지권은 일종의 점유권 유사한 것으로서 이를 양도할 수 없고 분묘를 이전할 경우에는 그 권리가 소멸되므로, 타인토지의 일부분에 분묘가 설치되어 있는 경우에나 자기 소유토지의 일부분에 분묘가 설치되어 있으나 당해토지의 전체의 가치에 증가요인이 없다고 인정되는 경우에는 그 묘지의 조성에 통상 소요되는 비용 상당액은 고려하지 아니하고 평가하는 것이 타당할 것이다.
7. 토지사용료의 평가 ( 제49조 )
개정된 토지보상평가지침에서는 적산법에 의한 토지사용료의 평가시에 적용할 기대이율을 토지 용도 ( 상업용 · 주거용 · 공업용 · 농경지 · 임야지) 및 실제이용상황(최유효이용 · 임시적이용 · 나지) 별로 세분하여 정하되, 현실에 맞게 일부 상향조정을 하였다. (제49조 제4항) 또한, 토지의 지하부분 또는 지상공간을 민법 제289조의 2의 규정에 의한 구분지상권을 설정하여 사실상 영구적으로 사용하는 경우에 사용료의 평가에 관하여는 당해토지의 적정가격에 그 토지의 이용이 저해되는 정도에 따른 적정한 비율(이를 “입체이용저해율”이라 한다)을 곱한 금액으로 구하도록 규정하였다. 다만, 전기사업법 제89조의 규정에 의하여 토지의 지상공간을 사실상 영구적으로 사용하는 경우에 보상액의 산정을 위한 사용료의 평가는 당해 법령에서 전기사업이 공익사업으로 규정하고 있지 아니한 점 등을 고려하여 토지보상 평가지침에서는 규정하지 아니하고 따로 정하는 것으로 하였으며, 도시철도법 제4조의6의 규정에 의한 토지의 지하부분 보상을 위한 지하사용료의 평가는 토지보상평가지침 제50조 및 제51조의 규정에 의한다고 규정하였고, 다른 법령 등의 규정에 의하여 토지의 지하부분 또는 지상공간의 사용료를 평가하는 경우에 있어서도 제50조 및 제51조의 관련규정을 준용할 수 있도록 규정하고있다 (제49조제6항)
8. 공익사업시행지구 밖 대지 등의 평가 ( 제56조 )
개정된 토지보상평가지침에서는 공익사업시행지구 밖 대지(조성된 대지를 말한다) 또는 농경지(계획적으로 조성된 유실수단지 및 죽림단지를 포함한다) 가 공익사업의 시행으로 인하여 산지나 하천 등에 둘러싸여 교통이 두절되거나 경작이 불가능하게 되어 사업시행자로부터 토지보상법시행규칙 제59조의 규정에 의하여 평가의뢰된 경우를 상정하여 대상토지에 대한 평가규정을 신설하였다. 대상토지의 평가는 계약체결당시(평가시점)를 기준으로 하되, 당해토지에 대한 공법상제한이나 주위환경 기타 공공시설 등과의 접근성 등은 당해 공익사업의 시행을 직접 목적으로 하거나 당해공익사업의 시행으로 인하여 변경 또는 변동이 된 경우를 제외하고는 가격시점 당시를 기준으로 한다. 따라서 교통이 두절이 되거나 경작이 불가능하게 된 상황과 공익사업의 시행으로 설치한 시설의 보호 등을 목적으로 공익사업시행지구 밖 주변지역에 가하여진 관계법률의 규정에 의한 공법상 제한 등은 이를 고려하지 아니하며, 당해 공익사업과 직접 관계없이 용도지역이 변경되었거나 주위환경 등이 변동된 경우에는 이를 고려하여 평가한다. 또한 비교표준지의 선정, 적용 공시지가의 선택, 지가변동률의 적용 기타 평가기준의 적용은 당해공익사업에 편입된 경우와 같이 하되, 적용 공시지가는 교통이 두절되었거나 경작이 불가능하게 된 상황이 당해 공익사업의 시행으로 인한 것으로서 결국 당해공익사업의 계획 또는
시행이 공고 또는 고시됨으로 인하여 취득하여야 할 토지의 가격이 변동되었다고 인정될 수 있으므로 토지보상법 제70조제3항 단서의 규정에 따라 당해 공고일 또는 고시일전의 시점을 공시기준일로 하는 공시지가로서 당해토지의 가격시점 당시에 공시된 공시지가 중 당해공익사업의 공고일 또는 고시일에 가장 가까운 시점에 공시된 공시지가 즉, 당해공익사업의 공고일 또는 고시일 해당연도의 표준지 공시지가로 하는 것이 타당할 것이다. 여기에서 유의할 것은 공익사업 시행지구 밖의 대지 등은 토지보상법 제22조의 규정에 의한 사업인정고시가 없고 이들 토지에 대하여 수용 · 사용할 수 있는 규정이 없으므로 사업인정고시일을 기준으로 한 표준지 공시지가의 적용은 타당하지 아니하다고 본다. 또한, 당해공익사업의 시행에 따른 주위환경의 변동 등으로 인근지역에 있는 공시지가 표준지가 비교표준지로서 적정하지 아니하다고 인정되는 경우에는 당해 공익사업에 관한 계획 또는 시행이 공고 또는 고시된 시점 당시를 기준으로 한 동일수급권 안의 유사지역에 있는 공시지가 표준지를 비교표준지로 선정할 수 있을 것이다.
Ⅳ. 맺는말
보상평가지침은 종전의 공특법령, 토지수용법령 등의 규정내용에 대한 해석이나 판례, 유권해석, 평가업계의 평가관행 등을 조문화한 것으로서 법령의 위임에 근거한 강행규정이 아니고 감정평가사들이 관계법령의 규정에 의하여 토지 등을 보상평가하는 경우에 적용할 지침을 규정한 협회의 내부규정이다.
따라서 감정평가사가 보상평가지침에서 정하는 내용대로 보상평가를 하지 아니하였다고 하더라도 토지보상법 등 관계법령의 규정에 위배되지 않는 한 위법 · 부당한 평가라고 할 수는 없다. 그러나 보상평가지침은 실질적으로 감정평가사가 보상평가를 행함에 있어서 지침으로 삼아야 할 규범으로서 보상평가에 있어서 실무적으로 많은 영향을 미치고 있다.
보상평가지침은 앞서 말한바와 같이 협회의 내부규정으로서 임의규정이나, 그 보상평가지침의 규정내용이 관계법령 등에 근거하고 있고, 법령의 규정내용에 배치되지 않는 한 보상평가 관련규정으로서의 규범성이 사실상 인정된다고 할 수 있다. 토지보상평가지침은 1993년도에 제정된 이래 그간 수차례의 개정절차를 거쳐 정비 · 보완되어 왔다.
이번 토지보상평가지침 등의 개정은 통합된 토지보상법이 새로이 시행됨에 따른 것으로서 개정된 내용이 상당히 많은 관계로 감정평가사 여러분의 이해에 조금이라도 보탬이 되고자 토지보상평가지침개정(안) 초안의 작성자로서 주요개정 내용에 대하여 실무적인 접근방식으로 설명하여 보았다. 보상평가지침은 감정평가사 여러분의 많은 현장실무경험을 바탕으로 한 의견제시, 그리고 적극적인 협조와 관심에 힘입어 오늘에 이르게 되었다. 보상평가지침은 앞으로도 계속 정비 · 보완되어야 할 것이므로 개정된 토지 · 영업손실보상평가지침의 규정내용에 수정 · 보완되어야 할 사항이 있거나 추가로 규정할 사항 등이 있을 경우에는 협회 기획부 담당자나 글쓴이에게 의견을 제시하여 주실 것을 기대한다. 감정평가사 여러분이 감정평가실무현장에서 얻은 생생한 경험이나 지식은 그것을 전달받은 이로서는 소중한 간접체험이 될 수 있기 때문이다. 새로 개정된 토지 · 영업손실보상평가지침이 감정평가사 여러분의 보상평가업무에 많은 도움이 되기를 바라면서 이 글을 맺는다.
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